新型城鎮化試點的“財政邏輯”：轉移支付再調整、市政債傾斜

近日，國家發改委等11部委聯合印發《國家新型城鎮化綜合試點方案》（以下簡稱《試點方案》），提出將江蘇、安徽等64個省份、城市（鎮）列為國家新型城鎮化綜合試點地區。

值得注意的是，新型城鎮化對財政變革亦提出要求。試點方案要求中央和省級財政安排專項轉移支付時需考慮常住人口因素。

對此，中央財經大學財政學院教授溫來成對21世紀經濟報道記者表示：“新型城鎮化中的轉移支付考慮常住人口是非常合理的，這能夠保證農民工與城鎮市民享受同樣的待遇，同時也能加快農民工向城鎮居民轉化的速度。”

同時，方案稱省級政府舉債使用方向向試點地區傾斜。未來，省會城市、地級市及縣級市試點地區，從省級財政獲得的政府債券額度會有所增加。但是地方政府債券資金不足以覆蓋城鎮化的資金需求，PPP模式融資也被地方納入城鎮化的投融資方式之中。

轉移支付考慮常住人口

試點方案稱，要建立居住證制度，以居住證為載體建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制。公共服務的提供反映在財政上即是財政用于教育、衛生、社會保障等方面的支出，這些支出來自于地方政府自身的財政收入及上級的轉移支付。

地方財力強，則基本公共服務覆蓋就較為全面。如試點地區福建晉江僅教育一項就有19.6萬外來人口子女在晉江就讀，約占在讀學生總數的60%，基本實現了外來務工子女免費義務教育全覆蓋。

這背后便是晉江較強的財政實力。晉江市財政局的數據顯示，2013年晉江市公共財政收入97.01億元，公共財政支出為82.92億元。晉江的財政收入能夠覆蓋當地財政支出，并略有結余，財政支出并不依賴上級的轉移支付。這為晉江市為外來人口提供公共服務提供了財力支持。

其他試點地區則并非如此。21世紀經濟報道記者根據已公開2013年財政數據的42個試點地方整理發現，有15個試點地方上級轉移支付占財政支出的比例大于50%。試點省份安徽處于這一區間。這一比例最高的為寧夏固原市，財政支出對上級轉移支付比例的依賴程度為91.26%。

這一比例處于20%-50%之間的數量為22個，所占試點地區的比重最大，達到52.38%。這部分地區的財政支出對上級轉移支付有一定的依賴，大連、長春、青島等城市處于這一區間。

這一比例低于20%的數量為7個，這部分地區的財政支出基本不依賴于上級的轉移支付。其中，前文所述的福建晉江及浙江義烏兩地的公共財政收入大于公共財政支出，實際上并不依賴上級的轉移支付，財政自主能力很強，提供公共服務的能力亦很強。

但是，37個試點地區的財政支出對上級的轉移支付較大。而目前轉移支付主要按照戶籍人口計算分配。“此前教育衛生等公共設施建設分配都是按戶籍人口來算。”溫來成對21世紀經濟報道記者表示，“隨著城鎮化推進，大部分城鎮的常住人口已經超過戶籍人口，如果再按照之前的戶籍人口來算，人口流出地的公共設施會相對較多，人口流入地的公共服務壓力會比較大。”

此次試點方案對這一缺陷做出回應。試點方案要求中央和省級財政安排專項轉移支付時需考慮常住人口因素。“一些大城市，實際人口要比戶籍人口多，地方縣鎮也是一樣的情況，中央和省級財政安排轉移支付要考慮常住人口是非常合理的。”財科所原所長賈康對21世紀經濟報道記者表示。

21世紀經濟報道記者整理發現，在省會及副省級以上試點中，截至2013年底，江蘇、寧波、青島、武漢、長沙、廣州等地的常住人口高于戶籍人口，常住人口低于戶籍人口的只有安徽省。按照試點方案，前者獲得的轉移支付的資金將會增加，后者則會有所減少。

政府債券向試點地區傾斜

試點方案稱，將建立健全地方政府債券發行管理制度，允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道。事實上，這一制度在部分試點中已經先行先試。

在62個試點地區中，江蘇和青島兩地是財政部“自發自還”地方政府債券的試點省份，安徽、大連、寧波的政府債券則由財政部代理發行。相比而言，江蘇、青島的政府債券的發行利率較安徽、大連、寧波低，享受更低的成本。

在安徽、大連、寧波三地納入國家新型城鎮化的試點后，三地在今年進入財政部地方政府債券“自發自還”試點的可能性大大增加。

在去年的地方政府債券試點中，江蘇、青島、安徽、大連、寧波的發債規模分別是174億、25億、171億、24億和28億。省及副省級財政在取得這部分債券后部分將財政資金用于本級支出，部分通過轉貸市縣的方式在轄區內分配。

方案的配套政策稱，省級政府舉債使用方向要多向試點地區傾斜。這意味著在同等情況下，省會城市、地級市、縣級市試點，未來從省級財政所發行的政府債券中分配的政府債券資金，將會增多。但是共計5個省級、計劃單列市試點能否從財政部爭取更多的發債額度尚不清晰。如在擬定新型城鎮化試點名單的2014年，江蘇獲得的發債額僅比2013年增長14.28%，增速低于全國增速0.56個百分點。

“今年會放開自主發債的范圍，地方政府債券額度也會增加，但是城鎮化資金來源也不能完全靠政府發債，PPP模式（編者注：公私合作模式，是公共基礎設施一種項目融資模式。在該模式下，鼓勵私營企業與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設）非常重要。”溫來成表示。

21世紀經濟報道記者注意到，兩個試點安徽省和江蘇省均于去年下發了推進PPP的相關文件，發文單位分別是當地住建廳及財政廳。相比而言，安徽省的PPP文件更近一步：安徽下發了相應的PPP操作指南，是首個發布PPP操作指南的省份。

“PPP模式應限定于某些項目中，如一些現金流較好的項目，以實現政府與企業的雙贏，同時一定程度上降低政府債務風險。”財科所副所長王朝才對21世紀經濟報道記者表示。